Meta cumplida; futuro incierto.

Finalmente, y con alguna demora respecto a lo habitual, el Ministerio de Economía dio a conocer los números fiscales del mes de diciembre que completaron el año 2019. Con ingresos totales por 3.937.073 millones de pesos y gastos primarios (sin intereses de la deuda) por 4.032.195 millones, el resultado fiscal primario arrojó un déficit de 95.122 millones, equivalente al 0,44% del PBI estimado para el año. De esta forma, el gobierno saliente concluyó su gestión cumpliendo la meta fiscal acordada con el Fondo Monetario Internacional en el último programa firmado entre las partes. Dicha meta consistía en ubicar el déficit primario entre 0% y 0,5% si se hiciera uso de los “ajustadores del gasto”, un mecanismo para expandir el gasto en áreas sociales y de obra pública exclusivamente.

Al considerar el peso de los intereses de la deuda, el desequilibrio fiscal total alcanza el 3,7% del PBI. Si bien es considerablemente mayor al déficit primario, es importante destacar la mejora que ha mostrado en relación al 5% de rojo total con que cerró el ejercicio 2018. Como puede observarse en el siguiente gráfico, la posición primaria del gobierno nacional ha venido mejorando desde el año 2016, mientras que el desequilibrio total mostró una corrección relevante recién en el año 2018. También es cierto que la dinámica de la corrección del déficit primario no fue homogénea a lo largo del tiempo. La velocidad de corrección del bienio 2018-2019 fue considerablemente mayor que la del bienio 2016-2017.

Con una mirada de mediano plazo se observa que el déficit primario del 2019 es el más bajo de los últimos 9 años y equivalente al que mostraron las cuentas públicas al cierre del 2010. El resultado total, sin embargo, es similar al del año 2013. Luego de más de una década de deterioro fiscal pero sin haber podido evitar una crisis de financiamiento, el gobierno de Cambiemos concluyó su mandato logrando cambiar el rumbo de las cuentas públicas y llevando a cabo un ordenamiento que excede al resultado del sector público nacional ya que incluyó también un reordenamiento de la relación entre la Nación y las provincias (devolución del 15% de la masa precoparticipable), la solución del conflicto con los holdouts y la implementación de la Reparación Histórica en el plano de la seguridad social.

A la hora de analizar los determinantes de la dinámica reciente del déficit fiscal nacional, se encuentra que los recursos totales con los que contó el gobierno nacional durante los últimos cuatro años se redujeron en aproximadamente 2,6 puntos del PBI. Ello fue consecuencia de una combinación de múltiples factores: la devolución de recursos a las provincias, la reducción de impuestos y el desempeño de la actividad económica que, al no poder sostener un ritmo de crecimiento, erosionó la base de tributación. Como elemento positivo, se destacó el ingreso de recursos extraordinarios provenientes del blanqueo por aproximadamente 1 punto del PBI de aquel entonces.

Con este escenario por parte de la evolución de los recursos, la clave para la reducción del rojo fiscal fue el comportamiento del gasto público. Entre los años 2016-2019 el gasto primario se redujo en términos reales un 21%, y medido como proporción de la producción interna alcanzó al 5,9% del PBI: mientras que en 2015 el gasto público primario representaba el 24,4% del PBI, el año 2019 concluyó con un peso del gasto primario sobre la producción del 18,4%, un nivel similar al de mediados del año 2009. De esta forma, se evidencia que la corrección fiscal llevada a cabo en este período estuvo concentrada en la reducción del gasto público e incluso no fue mayor debido a que simultáneamente el gobierno comenzó, con idas y vueltas, a reducir la presión tributaria sobre el sector privado.

Como puede observarse en el siguiente gráfico, al desagregar el gasto en sus componentes, se identifica que los recortes en los subsidios económicos constituyeron el elemento más importante en la reducción del gasto público: la política tarifaria implementada, y la segmentación de la población subsidiada, permitió un ahorro de 2,1% del PBI por este concepto. En segundo lugar, los gastos de capital se redujeron en una proporción equivalente al 1,7% del PBI. Este elemento resulta interesante desde el punto de vista de la mejora en la eficiencia del gasto. Al cruzar el gasto de capital con otros indicadores relacionados, se identifica que en volumen la realización de obra pública superó ampliamente a períodos anteriores: es decir que una mejor organización en la ejecución del gasto, sumado a mecanismos de transparencia, permitieron la realización de más obra pública con menor presupuesto.

En tercer lugar, aparece un ahorro del 1,4% del PBI en los gastos de funcionamiento. En esta categoría se agrupan las erogaciones por remuneraciones de los empleados públicos y los gastos en bienes y servicios necesarios para el funcionamiento de los entes estatales. En esta partida también puede identificarse un ahorro como consecuencia de la mejora en la eficiencia del gasto, mediante la reorganización de áreas del Estado, la reducción de la planta de personal, el congelamiento de salarios y la reducción de gastos superfluos.

Con respecto a los gastos en jubilaciones y pensiones, la partida más pesada del gasto público, se observa una reducción del 0,6% del PBI. La misma no es consecuencia de una reforma del sistema sino una consecuencia de la aceleración inflacionaria que se verificó desde mediados de 2018 y provocó una licuación de las prestaciones. De hecho, hasta el año 2017, como consecuencia de la implementación de la Reparación Histórica y al PUAM, el gasto por este concepto había crecido en 0,5% del PBI aproximadamente.

De esta manera, y con la reducción del resto de los gastos por 0,2% PBI, el gasto primario total del sector público nacional concluyó en 18,4% del PBI en 2019 mostrando una reducción de 5,9 puntos. Por su parte, el crecimiento del stock de deuda durante estos cuatro años, que fue utilizado para financiar la transición hacia una posición fiscal más ordenada, generó un crecimiento importante de los intereses de la deuda. Al sumarle al gasto primario el crecimiento de 2 puntos del PBI sobre los intereses pagados en relación al 2015 (1,4% PBI), se llega a un gasto total de 21,8% PBI, con una reducción de 3,9 puntos. Con estos números se llega a la conclusión de que más del 85% del recorte del gasto público estuvo concentrado en tres áreas: subsidios, obra pública y funcionamiento del Estado.

A pesar de haber concluido el año fiscal con el cumplimiento de la meta propuesta por el Ministerio de Hacienda, las perspectivas hacia futuro no lucen tan claras. Si bien desde el punto de vista de los recursos estimamos que las arcas públicas tengan 1,2 puntos del PBI extra en relación a 2019, si la actividad económica no encuentra un piso en los próximos meses y comienza a recuperarse, la base imponible continuará contrayéndose, reduciendo la capacidad contributiva de las alícuotas. Otro riesgo, quizás el más preocupante de cara a 2020, era el de la movilidad previsional que ha sido desactivado con la Ley de Emergencia. Sin embargo, los recientes trascendidos sobre el tema estarían indicando que, si bien la actualización automática por fórmula fue suspendida, la estrategia de ajustes discrecionales por parte del Poder Ejecutivo podría no implicar ningún tipo de ahorro respecto al escenario con la fórmula. Por último, el congelamiento de tarifas provocará un crecimiento en la partida de subsidios y la creación de nuevos ministerios, en la de funcionamiento. Todo esto en un contexto en el cual el Ministerio de Economía no ha anunciado ninguna meta fiscal para este año ni los próximos.

En resumen, la reducción conseguida en los niveles de gasto y déficit a lo largo de los últimos años no es una situación estable y garantizada. Mantenerse sobre esta senda, e incluso avanzar hacia el superávit fiscal necesario para estabilizar el nivel de deuda, requerirá de constantes esfuerzos. Si la nueva administración está alineada con este camino necesario aún está por verse: las señales de las primeras semanas de gobierno son contradictorias y configuran un futuro incierto.