Como se proyectaba desde hace varios meses, las finanzas públicas del Estado nacional cerraron el 2020 con un déficit fiscal en niveles récord. Analizando la historia de los últimos 60 años, solo en dos oportunidades se habían registrado números superiores: en los períodos 1975-1976 y 1981-1983, ambos de fuertes crisis macroeconómicas. Acortando el horizonte temporal, el déficit de 8,5% PBI representa un desequilibrio mayor al ya récord de 2015 y echa por tierra el ordenamiento que se había llevado a cabo durante 2016-2019 sobre las finanzas públicas nacionales.
No solo el nivel del déficit es preocupante sino también, e incluso en mayor medida, su financiamiento. El 2020 fue un año atípico, con recesión y fuertes expansiones fiscales en todo el mundo como consecuencia y respuesta a la crisis sanitaria del COVID. Sin embargo, mientras que otros países del mundo pueden acudir a la emisión monetaria sin riesgos inflacionarios o al mercado de crédito para colocar bonos a tasas muy bajas, la Argentina no cumple ninguno de los dos requisitos. No tiene financiamiento abundante y a tasas pagables (riesgo país en 1.400 puntos básicos) y al emitir corre riesgos inflacionarios como pocos países del mundo, debido a que desde hace décadas no tiene una moneda que sea considerada como reserva de valor por los agentes privados. En este contexto, la emisión para financiar al Tesoro llegó a los 8 puntos del PBI, es decir que aproximadamente el 90% del dinero que le faltó al Tesoro durante 2020 fue girado desde el BCRA.
La crisis económica derivada de la pandemia y la cuarentena impactó por doble vía sobre las finanzas públicas. La paralización de la actividad deterioró la recaudación de impuestos que, a pesar del incremento de la presión tributaria llevada a cabo desde los primeros días del gobierno de Fernández[1], concluyó el 2020 un 8% por debajo del 2019 en términos reales. Pero más importante aún fue la expansión del gasto público a la hora de explicar el incremento del rojo fiscal. Según distintas estimaciones, entre 2,7% y 3,5% puntos del PBI fueron gastados para atender la pandemia. Los programas más importantes fueron el ATP, el IFE y las transferencias extraordinarias a las provincias.
¿Qué pasó con el resto de los componentes del gasto público a lo largo del año? En el siguiente gráfico se expone con mucha claridad que en términos reales (ya habiendo descontado el efecto de la inflación) casi 720.000 millones de pesos de expansión del gasto en relación al 2019 fue responsabilidad de los “programas Covid-19”.
Sin embargo, se observa también que el gasto destinado a mantener congeladas las tarifas de los servicios públicos demandó unos 216.000 millones de pesos a lo largo del año. Es decir que gran parte del incremento del déficit y de la emisión es la consecuencia inmediata de intentar contener el proceso inflacionario a base de controles de precios y distorsiones. Otros 105.400 millones de pesos son el crecimiento agrupado de distintas partidas, algunas vinculadas a la atención de la pandemia (aunque no pueden ser identificadas específicamente como programas alimentarios) y otras no, como el incremento que volvió a observarse en el déficit operativo de las empresas públicas.
Pero no todos los gastos crecieron, y son justamente estos los que ayudaron al gobierno a cerrar el año con un desequilibrio que de otra manera hubiera sido mayor aún. El gasto destinado al pago de jubilaciones y pensiones, a la obra pública y al funcionamiento del Estado, representaron en conjunto un ahorro real en relación al 2019 de más de 175.000 millones de pesos. El “lado B” de este ahorro, desde luego, fue la caída del poder adquisitivo de los empleados públicos y de las jubilaciones en un año en el que con la fórmula de 2017 habrían recuperado valor.
Pensando en el 2021 hay una serie de factores a tener en cuenta. Con respecto a la evolución de los ingresos públicos, si el gobierno logra -aún a fuerza de controles cortoplacistas- contener la nominalidad de la economía (es decir, que no se le escape el dólar oficial y poder moderar la inflación), es esperable algún rebote en la demanda agregada y el PBI que permita la recuperación de los ingresos tributarios. Esto jugaría a favor de un proceso de reordenamiento fiscal.
Por el lado del gasto, todos los programas extraordinarios del COVID ya no estarán presentes o, si lo estuvieran, sería en una magnitud bastante menor por lo que también habría una corrección fiscal por ese lado. Sin embargo, el gobierno no estará dispuesto a contraer todo el gasto público en un año electoral y menos aún a la luz de las encuestas actuales que le arrojan resultados muy preocupantes. De esta manera, es casi seguro que las tarifas sigan congeladas a lo largo de casi todo el año y, por ende, el gasto en subsidios continúe creciendo. Al mismo tiempo, y como se ha visto en los últimos meses, seguramente se eche mano a la clásica reactivación de la obra pública en campaña electoral. Los salarios de los empleados públicos difícilmente podrán volver a perder contra la inflación, por lo que habrá presión sobre esta partida del gasto que durante 2020 fue un buffer del déficit.
Por su parte, el gasto más relevante del Estado, las jubilaciones, tendrán una evolución particular durante 2021 como consecuencia de la implementación de la nueva fórmula. Todo parece indicar que, hasta mitad de año, el poder adquisitivo de los pasivos continuará deteriorándose (¿se implementarán compensaciones de cara a las elecciones?) y que recién a partir de septiembre podría darse una recuperación. Es decir que el año podría dar un empate con respecto al 2020. De esta manera, el desequilibrio fiscal mostraría cierta corrección durante este año, crucial para quitare presión al BCRA en un año en el que Argentina continuará excluida del mercado de crédito internacional. Sin embargo, el desequilibrio monetario y cambiario que caracteriza hoy a la macroeconomía argentina demanda una corrección mucho más rápida que la que el oficialismo está dispuesto a llevar a cabo. Mientras tanto, los riesgos de experimentar una nueva crisis cambiaria siguen presentes.
[1] Se crearon o incrementaron alícuotas ya existentes de 15 tributos durante diciembre 2019 y el 2020.