Esta semana vivimos un nuevo episodio de un problema recurrente, que parece nunca tener una solución definitiva en nuestro país: la disputa entre la Nación y las provincias por los recursos tributarios de la coparticipación de impuestos. Tal es así que la ley de coparticipación vigente, que data de 1988, debería haber sido modificada luego de la Reforma Constitucional de 1994 y nunca ocurrió. El mayor escollo para plantear una nueva ley de coparticipación, solucionar todos los parches que tiene la actual y “barajar y dar de nuevo” es que la ley es una ley convenio. Esto significa que para que esté vigente necesita ser aprobada por mayoría en el Congreso Nacional y en todas las legislaturas de las 24 provincias (23 y la CABA), sin ninguna excepción. Con que una sola provincia no esté de acuerdo, no puede tratarse.
Como el “estado natural” de las finanzas públicas en nuestro país es el déficit, el problema vuelve una y otra vez ya que tanto la Nación como las provincias permanentemente necesitan de mayores fondos por el exceso de gasto. La Ciudad de Buenos Aires (al igual que Tierra del Fuego), a su vez, se encuentra en una situación algo más complicada aún ya que en 1988 aún no existía como tal. Es por ello que los recursos coparticipables que van a la CABA no salen de la misma bolsa que el resto de las otras provincias sino directamente de la parte de los recursos tributarios que se queda la Nación. Así, se pueden implementar cambios en los recursos que recibe la Ciudad (ya sea tanto para beneficiarla como para perjudicarla) sin tener que enfrentar la resistencia de los 23 gobernadores, lo que funcionaría como un contrapeso político natural que le daría mayor estabilidad a los recursos de la Ciudad.
Más allá de las cuestiones técnicas de la ley de coparticipación, lo cierto es que el sistema en sí está muy desbalanceado. Hay algunas pocas provincias que aportan al sistema mucho más de lo que reciben. Es el caso de la Ciudad Autónoma que hasta el año 2015 recibía menos del 10% de los recursos que ingresaba al sistema. Esta situación la ponían en el peor lugar: era el distrito con mayor brecha entre aportes y beneficios del sistema. La Provincia de Buenos Aires pasa por una situación similar, al recibir aproximadamente el 55% de lo que aportaba a la caja común. En una situación como esta están una cuatro o cinco jurisdicciones más. Esto significa, claramente, que todo el resto de las provincias reciben más recursos de los que aportan. Y es por ello que el conflicto político parece no tener solución. Una gran mayoría de las provincias se beneficia del sistema a costa de unas pocas que son aportantes netas.
A partir del año 2016, los recursos a la Ciudad de Buenos Aires se incrementaron, continuaron estando muy lejos de la proporción que aporta, pero llegó a recuperar unos 23 puntos de sus aportes a los recursos totales. En términos per cápita esto implicó que para cada habitante de la Ciudad de Buenos Aires se destinaran unos 27.600 pesos anuales de la coparticipación durante el año 2019, cuando en 2015 era menor a 9.400 pesos (todo medido en poder adquisitivo de 2019).
Sin embargo, a diferencia de lo que podría pensarse dado el hecho político de esta semana, esos recursos no fueron dado a la Ciudad de Buenos Aires a expensas de los recursos de la Provincia de Buenos Aires. Muy por el contrario. Al mismo tiempo que se incrementaron los recursos a la Ciudad, se incrementaron los recursos a la Provincia, que pasó de $16.700 per cápita a $20.840 (mejorando el recupero de su aporte del 55% anterior a más del 60%). Si estos aumentos no perjudicaron a ninguna otra provincia, el que saldó la diferencia fue el gobierno nacional. Simultáneamente, a todo el resto de las provincias también se les devolvió en cuotas el 15% de masa coparticipable que era retenido por Nación indebidamente desde el año 2006. Todo esto llevó a una situación de mayor debilidad fiscal a las cuentas públicas nacionales y, en parte, explica la dificultad de lograr un equilibrio más rápido por parte del gobierno de Mauricio Macri y evitar la crisis de deuda de 2018.
Con los cambios anunciados por el Presidente Fernández esta semana, y en caso de que el recurso a la Corte Suprema no avance para la Ciudad de Buenos Aires, la coparticipación per cápita para los bonaerenses se incrementaría de $20.840 a $24.327 y la de los porteños bajaría de $27.600 a $19.700. Como puede verse, en este caso sí se trata de un problema redistributivo entre jurisdicciones. Lo que gana una es lo que pierde la otra, situación completamente diferente a la del período 2016-2019 cuando ambas ganaban.
Más allá de todo el conflicto político y los análisis que sobre este campo puedan hacerse, hay quizás un aspecto positivo de lo que ocurrió en la semana. Desde un punto de vista estrictamente económico, una “solución” que podría haber dado el gobierno nacional al conflicto de la Policía bonaerense es continuar ampliando las transferencias discrecionales que viene haciendo en lo que va del año a todas las provincias en general para atender la caída de la recaudación de impuestos, y a la provincia de Buenos Aires en particular, que es la más beneficiada. Lo que está haciendo la Nación desde el inicio de la cuarentena es una especie de “coparticipación del monopolio de la emisión”, y está supliendo la caída de recursos tributarios nacionales y provinciales, con emisión monetaria que luego redistribuye entre las provincias. Esta es una de las fuentes de incremento del gasto público nacional, que ha generado la dominancia fiscal tan preocupante de los últimos meses.
En este sentido, para Alberto Fernández, podría haber sido una solución más rápida y sin necesidad de confrontación política (que según los analistas no le suma en este escenario), ampliar la emisión monetaria por unos 35.000 millones de pesos extra anuales y solucionar el problema de la policía. Sin embargo, este camino hubiera implicado un mayor crecimiento de los agregados monetarios, una nueva señal de imprudencia macroeconómica y un mayor riesgo de desborde cambiario e inflacionario en el corto y mediano plazo. Es decir que más allá de las cuestiones políticas, la decisión tomada (que implica un recorte presupuestario para CABA de aproximadamente un 10%) resulta macroeconómicamente más responsable que una salida fácil que no hubiera implicado cortocircuitos con el Jefe de Gobierno de la Ciudad.
En los últimos dos meses, el déficit fiscal nacional y la emisión monetaria consecuente para atenderlo han disminuido significativamente respecto de los niveles que observábamos en los meses de abril, mayo y junio. Tras el pico de mayo, en el cual se otorgaron $ 430.000 millones, ese monto se redujo progresivamente, y al cierre de agosto fue por un monto de $ 40.000 millones. Todavía está por verse si este comportamiento implica un verdadero cambio en la trayectoria que las variables monetarias tomarán de ahora en adelante por decisión del equipo económico o si solamente fueron dos meses de prudencia aislados en un escenario de continuidad de los desbalances. Quizás al margen de todos los aspectos negativos de lo que ocurrió esta semana pueda encontrarse en esta decisión una señal más de que el equipo económico tiene intensiones de poner límites al aumento del gasto público financiado con emisión monetaria.